汉书地理志言，秦并兼四海，以为周制微弱，终为诸侯所丧，故不立尺土之封，分天下为郡县，荡灭前圣之苗裔，靡有孑遗。后之文人祖述其说，以为废封建，立郡县，皆始皇之所为也。以余观之，殆不然。左传，僖公三十三年，晋襄公以再命命先茅之县赏胥臣。宣公十一年，楚子县陈。十二年，郑伯逆楚子之辞曰，使改事君夷于九县。【原注】注，楚灭诸小国，为九县。十五，年，晋侯赏士伯以瓜衍之县。成公六年，韩献子曰，成师以出，而败楚之二县。襄公二十六年，蔡声子曰，晋人将与之县，以比叔向。三十年，绛县人或年长矣。二宣子曰，晋之别县，不惟州。五年，薳启疆曰，韩赋七邑，皆成县也。【原注】注，成县赋百乘也。因其十家九县，其余四十县。十年，叔向曰，陈人听命，而遂县之。二十八年，晋分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县。哀公十—七年，子谷曰，彭仲爽，申俘也。文王以为令尹，实县申息。晏子春秋，昔我先君桓公，予管仲与谷其县十七。说苑，景公令吏致千家之县一于晏子。战国策，智过言于智伯曰，破赵则封二子者各万家之县一。史记秦本纪，武公十年，伐邽冀戎，初县之。十一年，初县杜郑。吴世家，王余祭三年，予庆封朱方之县。则当春秋之世，灭人之国者，固已为县矣。【原注】按昭二十九年，蔡墨言刘累迁于鲁县，则夏后氏已有县之名。周礼小司徒，四甸为县。遂人，五鄙为县。县士注，距王城三百里以外至四百里曰县，亦作寰。国语，管子制齐，三乡为寰，寰有寰帅。十寰为属，属有大夫。颜师古曰，古书县邑字皆作寰，以县为县挂字，后人转用为州县字，其县挂之县又加心以别之也。史记，吴王发九郡兵伐齐。范蜎对楚王曰，楚南塞厉门而郡江东。甘茂谓秦王曰，宜阳，大县，名曰县，其实郡也。春申君言于楚王曰，淮北地边齐，其事急，请以为郡便。匈奴传言赵武灵王置云中、雁门、代郡，燕置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡，以拒胡。又言魏有河西上郡，以与戎界边。则当七国之世，而固已有郡矣。【原注】哀公二年传，赵简子誓曰，克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。杜氏引周书作洛篇，千里百县，县有四郡。古时县大而郡小。说文周制，天子地方千里，分为百县，县有四郡。至秦初置三十六郡，以监其县。今按史书吴王及春申君之事，则郡之统县固不始于秦也。吴起为西河守，冯亭为上党守，李伯为代郡守，西门豹为邺令，荀况为兰陵令，城浑说楚新城令，卫有蒲守，韩有南阳假守，魏有安邑令。苏代曰，请以三万户之都封太守，千户封县令。【原注】赵封冯亭，亦云。而齐威王朝诸县令长七十二人。则六国之未入于秦，而固已先为守令长矣。故史言乐毅下齐七十余城，皆为郡县。而齐愍王遗楚怀王书曰，四围争事秦，则楚为郡县矣。张仪说熬昭王曰，今时赵之于秦，犹郡县也。安得渭至始皇而始罢侯置守邪？传称禹会诸侯，执玉帛者万国，至周武王仅千八百国，春秋时见于经传者百四十余国，又并而为十二诸侯，又并而为七国，此固其势之所必至。秦虽欲复古之制，一一而封之，亦有所不能。而谓罢侯置守之始于秦，则儒生不通古今之见也。【杨氏曰】郡县之置，不惟秦。言秦者，事有所止，以归狱也。【姚刑部曰】考周室之制，王所居曰国中，分命大夫所居曰都鄙，自国而外，有曰家稍者矣，曰邦县者矣，曰邦都者矣，而统名之皆都鄙也。郑君云，都之所居曰鄙。殆非是，宜曰鄙之所居曰都。诗曰，作都于向。月令曰，毋休于都。然则都者，鄙所居城之谓也。见于诗书传记，凡齐鲁卫郑之国率同王朝都鄙之称，盖周法，中原侯服，疆以周索。国近蛮夷者，乃疆以戎索。故齐鲁卫郑名同于周，而晋秦楚乃不同于周，不曰都鄙而曰县。然始者有县而已，尚无郡名。吾意郡之称盖始于秦晋，以所得戎翟地远，使人守之，为戎翟民君长，故名曰郡。如所云阴地之命大夫，盖即郡守之谓也。赵简子之誓曰，上大夫受县，下大夫受郡。郡远而县近。县成聚富庶，而郡荒陋，故以美恶异等，而非郡与县相统属也。晋语夷吾谓公予絷曰，君实有郡县。言晋地属秦，异于秦之近县，则谓之曰郡县，亦非云郡与县相统属也。及三卿分范中行知氏之县，其县与己故县隔绝，分人以守，略同昔者使人守远地之体，故率以郡名。然而郡乃大矣，所统有属县矣。其后秦楚亦皆以得诸侯地名郡。惟齐无郡，齐用周制故也。都鄙者，王朝本名，故晋秦楚虽为县，而未尝不可因周之称。而周必无郡之称，以郡者，远地之称也。秦之内史，汉之三辅，终不可名之郡。况周之畿内乎？周书作洛篇乃有县、有四郡之语，此非真西周之书，周末诬僭之士为之也。
秦分天下为三十六郡，其中西河、上郡则因魏之故，云中、雁门、代郡则赵武灵王所置，上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡则燕所置。史记不志地理，而见之于匈奴之传。孟坚志皆谓之秦置者，以汉之所承者秦，不言魏赵燕尔。【梁氏曰】韩世家有上党守冯亭，则上党郡韩置。而巴蜀、汉中、上郡置于惠文王，河东，南阳、黔中、上党、南郡置于昭襄王，三川、太原置于庄襄王，俱见本纪，不得全属始皇初置也。但三十六郡之目，史不详载。考始皇置闽中、南海、桂林、象郡皆在后，不在三十六郡目。则所谓三十六郡者，据汉志，一河东，二太原，三上党，四三川，五东郡，六颍川，七南阳，八南郡，九九江，十泗水，十一巨鹿，十二齐郡，十三琅邪，十四会稽，十五汉中，十六蜀郡，十七巴郡，十八陇西，十九北地，二十上郡，二十一九原，二十二云中，二十三雁门，二十四代郡，二十五上谷，二十六渔阳，二十七右北平，二十八辽西，二十九辽东，三十邯郸，三十一砀郡，三十二薛郡，三十三长沙。尚缺三郡，以续汉郡国志校之，则秦有鄣郡、黔中郡，前志无黔中，诚为脱漏，足以补郡数之缺。而鄣非秦郡，刘敞辨之甚悉。是尚缺二郡也，有以郯郡、楚郡充其数者，前人皆已辩之，不得为秦郡也。始皇纪集解言郡凡三十五，与内史为三十六，则内史在三十六郡之中。其所缺尚有一郡，以水经注补之，水经卷十三广阳蓟县注云，秦始皇灭燕、以为广阳郡。于是三十六郡之数始备。【钱氏曰】秦四十郡之说昉于晋书。晋书为唐初人所作，要其去秦汉远矣。太史公书，秦始皇二十六年，分天下为三十六郡。未尝实指为某某郡也。班孟坚地理志列汉郡国百有三，又于各郡国下详其沿革，其非汉置者，或云秦置，或云故秦某郡，或云秦郡并之，正合三十六之数，是即始皇所分之三十六郡也。志末又总言之云，本秦京师为内史，分天下作三十六郡。汉兴，以其地太大，稍复开置，又立诸侯王国，武帝开广三边，故自高帝增二十六，文景各六，武帝二十八，昭帝一，迄于孝平，凡郡国一百三，以秦三十六郡合之，高、文、景，武、昭所增置正得百有三，是秦三十六郡之外更无它郡，安得有四十郡哉。司马彪郡国志本沿东观旧文，亦云汉承秦三十六郡。后稍分析，至于孝平，凡郡国百三。盖自后汉至晋，史家俱不言秦有四十郡也。许叔重说文、应劭风俗通、高诱淮南子注、皇甫谧帝王世纪述秦郡皆云三十六。诸人博学洽闻，岂有不读史记者？使南海三郡果在三十六郡之外，何故舍多而称少？自裴骃误解史记，以略取陆梁地在分郡之后，遂别而异之。其注三十六郡与汉志同者三十三，别取内史、鄣郡、黔中三郡当之，而秦遂有三十九郡。晋志又增闽中一郡，合为四十。嗣后精于地理如杜君卿、王应麟、胡三省辈，皆莫能辨四十郡之目，遂牢不可破矣。或曰，太史公始皇纪分天下为三十六郡，在二十六年，而略取陆梁地为桂林、象郡、南海则在三十三年，是三郡固在三十六郡之外矣。予应之曰，史公纪事，皆言其大者。始皇二十六年，秦初并天下，丞相绾请封诸子，李斯言封诸侯不便，遂废封建之制，诸郡置守尉监，皆领于天子。此秦变古之一大端，故特于是年书分天下为三十六郡，犹言废封建为郡县耳。言三十六郡，则统乎天下矣，非谓三十六郡尽置于是年也。即以此纪订之，始皇即位之初，已并巴蜀、汉中，置南郡矣。北收上郡以东，有河东、太原、上党郡，东至荥阳，灭二周，置三川郡矣。五年，又置东郡。十七年，又置颖川郡。二十五年，又置会稽郡矣。此诸郡者皆在裴骃所举三十六郡之数，不疑前文之重沓，而独疑后文之预数，所谓知其一未知其二者也。始皇自谓以水德王，数以六为纪，郡名三十六，盖取六自乘之。若四十郡，则汉人无言之者，无征之言，置之勿听可矣。或又曰，史记东越列传，秦已并天下，以其地为闽中郡。闽中为始皇置，史公有明文，而汉志不载，岂非班氏之漏？予应之曰，南越传亦云，秦已并天下，略定扬越，置南海、桂林、象郡，以谪徙民与越杂处十三岁。其云十三岁者，白二十五年灭楚之后数之也。闽中与南海三郡皆置于王翦定百越之时，但其初虽有郡名，仍令其君长治之，如后世羁縻州之类。其后尉屠睢击南越，杀其君长，始置官吏，比于内地，而闽中则仍无诸与摇治之，是以不在三十六郡之数也。或又曰，汉志鄣郡不言高帝置，此可为秦置之证。予应之曰，汉志，丹阳郡，故鄣郡。不云故秦鄣郡，则非秦置可知。志凡称故者，皆据汉初而言，如故齐、故赵、故梁、故楚、故淮南，并汉初封国也。泗水国云故东海郡，与此文正同。东海郡既高帝置，则鄣郡亦必汉置矣。【又曰】汉志称秦置者二十有七，谓因其名不改者也。称秦郡者一，因其郡名而立为国者也。称故秦某郡者八，因其地而改其名者也。此外无称秦者。
秦始皇议封建，实无其本。假使用淳于越之言而行封建，其所封者不过如穰侯、泾阳、华阳、高陵君之属而已，岂有建国长世之理。
