明初，承元末大乱之后，山东河南多是无人之地。洪武中，诏有能开垦者，即为己业，永不起科。【原注】是时方孝儒有因其旷土复古井田之议。至正统中，流民聚居，诏令占籍。景泰六年六月丙申，户部尚书张凤等奏，山东、河南、北直隶并顺天府无额田地，甲方开荒耕种，乙即告其不纳税粮。若不起科，争竞之涂终难杜塞。今后但告争者，宜依本部所奏，减轻起科，则例每亩科米三升三合，每粮一石科草二束，不惟永绝争竞之端，抑且少助仓禀之积。从之。户科都给事中成章等劾凤等不守祖制，不恤民怨，帝不听。然自古无永不起科之地。国初但以招徕垦民，立法之过，反以启后日之争端，而彼此告讦，投献王府勋戚及西天佛子，【原注】见实录成化四年三月。无怪乎经界之不正，赋税之不均也。【杨侍郎曰】劝民开垦，务使野无旷土。第或山深箐密，或系砂卤，开辟既艰，旱涝赋缺，故民鲜尽力。窃思若令各州县，除原报可垦地亩外，凡有硗瘠难垦之地，俱准照斥卤轻则起科，则民必鼓舞，地利可以广收。民人承垦，即给执照为业，照例十年起科。如其地本系沃土，则不在此例。【胡御史曰】陕省督臣，每年酌动官银，借民开垦，令于秋收照时偿还粮。先后动项发借银六万余两，共收过粮约十余万石。此已试之成效，以为此法。凡西北近边之地，如直隶之永平、宣化，山西之大同、朔平、宁武，甘肃之宁夏、西宁等府，隙地旷土所在多有。而盛京之奉天、锦州二府，壤地沃衍，水泉丰溢，一经开垦，即为膏腴。若令概照陕省之法，领银交粮，春借秋还，边民之力能耕种者，必无不愿。惟领银交粮之时，不得勒掯需索，则民情踊跃矣。【曹给事曰】开垦原以利民，然所奉行不善，流弊有二，一曰以熟作荒。州县承望上司意旨，并未勘夺，预报亩数，以邀急功之名。逮知不足，即责之见在熟田，以符所报之数。一曰以荒作熟。河蠕坍涨不常，山麓难资灌溉，州县不复履勘，悉入报垦之数。赤资乏食之民，止贪目下官给牛种，官与草舍，以糊旦夕，而不顾其地之不可得而垦也。十年之后，民不得不报熟，官不得不升科。幸而薄收，完官不足。稍遇歉岁，卒岁无资，而逃亡失业矣。故凡经报过开垦地亩，无论已未升科，俱令州县官按册踏勘。内有向系还粮熟田，混报开垦者，即行举首除额，免其处分。至新垦田，应行升科之日，亦必亲勘。果系田禾成熟，可以持久者，始与升科。如其硗确瘠薄，不能成熟即与开除免赋。
